Volksentscheide auf Bundesebene – Interview mit Prof. Dr. Christian Pestalozza

In Hinblick auf die Euro-Krise hat sich trügerische Ruhe den Weg gebahnt. Der Unmut vieler Bürger zu üppigen Rettungsschirmen wie etwa Fiskalpakt, ESM und EFSM besteht jedoch bis heute. Auch der Ruf nach mehr Elementen der direkten Demokratie wird lauter. Kann das in der BRD funktionieren? Im Gespräch mit dem Staatsrechtler em. Univ.-Prof. Dr. Christian Pestalozza, Freie Universität Berlin.

In Hinblick auf die zurückliegende Euro-Krise herrscht derzeit trügerische Ruhe. Während das Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe in der Vergangenheit umfangreiche Rettungsschirme wie etwa Fiskalpakt, ESM und EFSM abnickte, bleibt der Unmut im Volk bis heute bestehen. Kritiker sehen einen zu starken Eingriff in die Haushaltsrechte und eine damit einhergehende Gefahr für die Demokratie. Der Ruf nach Volksentscheiden auch auf Bundesebene wird lauter. Doch inwieweit kommt unser Land mit einer solchen Forderung voran? Wir haben nachgefragt: Im Gespräch mit dem Staatsrechtler em. Univ.-Prof. Dr. Christian Pestalozza, Freie-Universität Berlin.

Herr Pestalozza, unter anderem auch durch die breiten Diskussionen nach der Euro-Finanzkrise rund um die Verabschiedung zu Gesetzgebungen wie etwa Fiskalpakt, ESM, EFSF und EFSM wird der Ruf nach Volksentscheiden auch auf Bundesebene immer lauter. Was halten Sie von solchen Forderungen?

Das Grundgesetz behandelt Volksabstimmungen recht stiefmütterlich. 1948/49 hatte das nachvollziehbare Gründe; sie gelten heute nicht mehr. Nachdem das Grundgesetz mehr geworden ist als das vorläufige Organisationsstatut der damaligen Westzonen, sollte seriös – und das heißt unabhängig von der jeweiligen Regierungsmehrheit – über eine Vermehrung der Volkszuständigkeiten auf Bundesebene nachgedacht werden. Vor Übertreibungen sollte man sich dabei allerdings hüten. Wir haben bereits eine gut ausgestaltete Demokratie, und alles, was darüber hinausgeht, ist eine Art Luxusausstattung. Was davon wir uns leisten können und sollten, ist eine Frage, die sich nicht allgemein, sondern nur konkret, d.h. im Hinblick auf die einzelnen Abstimmungskompetenz, um die es gehen soll, beantworten läßt.

Kritiker sehen unzulässige Eingriffe in die Verfassung und eine Aufweichung der Hoheitsrechte beim Haushalt. Sehen Sie dies ähnlich?

In dem Maße, in dem die Vereinbarungen im Zusammenwirken mit den deutschen Zustimmungsgesetzen Internationalen Einrichtungen deutsche Hoheitsrechte übertragen, verringern sie deutsche Zuständigkeiten und ändern sie damit der Sache nach zugleich das Grundgesetz, weil sie die von ihm ursprünglich begründete Kompetenzfülle deutscher Verfassungsorgane schmälern. Zu Recht verlangt Art. 23 GG deswegen für derartige Schritte dieselben Mehrheiten im Bundestag und im Bundesrat, wie sie für eine förmliche Verfassungsänderung notwendig sind.

Sind diese Mehrheiten gesichert, ist der „Eingriff“ in die Verfassung (durch Kompetenzübertragung) nicht „unzulässig“, sondern gerechtfertigt. Etwas anderes würde nur dann gelten, wenn die Änderung an den durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten, unabänderlichen Verfassungskern rühren sollte. Ich zweifle, daß diese verfassungsänderungsfeste Zone hier erreicht ist.

Viele Experten sind auch der Ansicht, dass sich solche Eingriffe nur durch eine Verfassungsänderung legitimieren lassen – dann über einen Volksentscheid. Ist das aus Ihrer Sicht eine korrekte Analyse?

In die soeben genannte verfassungsänderungsfeste Zone kann der Gesetzgeber nur eindringen, wenn er das Grundgesetz (einschließlich des Art. 79 Abs. 3 GG) durch ein neue Verfassung ersetzt, die ihm mehr gestattet als das Grundgesetz jetzt. Art. 146 GG sieht vor, daß das Grundgesetz durch eine neue Verfassung, die das deutsche Volk beschließt, abgelöst werden kann.

Ob das wirklich so zu verstehen ist, daß diese Ablösung unbedingt durch Volksentscheid abgesegnet werden muß, ist unsicher; darüber wird gestritten. Immerhin spricht ja auch unser geltendes Grundgesetz davon, daß es vom Deutschen Volke beschlossen worden sei, wohlwissend, daß es zu keinem Zeitpunkt durch eine Volksabstimmung zusätzlich legitimiert worden ist. Auch wenn Art. 146 GG deswegen nicht so beim Wort genommen werden können sollte – es wäre jedenfalls politisch sehr zu raten, einen Grundgesetz-Ersatz nicht ohne Volksentscheid auf den Weg zu bringen.

Welcher Voraussetzungen bedarf es, um Volksentscheide auf Bundesebene mit derart weitreichenden Entscheidungen zu installieren?

Wenn man daran denkt, weitere Europäisierungsschritte, die sich im Rahmen des Art. 23 GG (also zugleich im Rahmen des Art. 79 Abs. 3 GG) halten, zusätzlich durch Volksabstimmungen zu legimitieren, bedarf es lediglich einer entsprechenden Ergänzung des Art. 23 GG.

Wenn die betreffende Europäisierung über das nach Art. 23 GG Erlaubte hinausgehen (und an Art. 79 Abs. 3 GG rühren) soll, kommen Sie mit einer Änderung allein des Art. 23 GG nicht aus, und weil Sie nach allgemeiner und zutreffender Auffassung auch Art. 79 Abs. 3 GG im Wege normaler Verfassungsänderung nicht isoliert aufheben oder beschneiden können, bleibt nur der Weg über eine neue Verfassung, also der Weg des Art. 146 GG.

Auf Länderebene werden Volksentscheide, die aus Volksbegehren hervorgehen, praktiziert. Wäre dies ein übertagbares Modell auch für die Bundesebene?

Aus dem erfreulichen Umfang, in dem die direkte Demokratie unterdessen in allen Bundesländern eingeführt und in manchen dieser Länder auch genutzt wird, läßt sich einiges lernen. Aber:

• Da die Länder aber im Detail recht unterschiedliche Modelle haben, muß man sich entscheiden, welches der Modelle man „übertragen“ sehen möchte.
• Vieles kann man, muß man aber nicht übernehmen. Z.B. würde ich sehr davon abraten, in das Grundgesetz in seiner gegenwärtigen, höchst überarbeitungsbedürftigen Gestalt die Volksgesetzgebung zu übernehmen.
• Vieles an denkbarer direkter Demokratie haben die Bundesländer nicht. Insofern gäbe es nichts zu „übertragen“. Es ginge um Premieren; hier könnten ausländische Regelungen Modell stehen.

Bestrebungen, Volkentscheide auch auf Bundesebene einzuführen, gab es bereits. Woran scheiterte bisher eine diesbezügliche, durchgreifende Reform?

Immer wieder hat die jeweilige Opposition im den Bundestagen Reformvorschläge gemacht, und immer wieder hat die jeweilige Mehrheit den Kopf geschüttelt. Fragen Sie dort nach, warum. Eine rationale Erklärung sehe ich nicht.

Die Schweiz praktiziert als Demokratie mit repräsentativen und direkt-demokratischen Elementen sehr anschaulich, dass ein starker Einbezug des Volkes gut funktioniert. Ist dafür eine gewisse Konditionierung erforderlich?

Solange es ein Handwerkzeug nicht gibt, werden Sie nicht sicher wissen, ob es sinnvoll ist und sich bewähren wird. Was Sie vielleicht voraussagen können, ist, ob es in der Hand des Profis besser aufgehoben sein wird als in der des Amateurs. So liegt es, was unser Thema anlangt, vielleicht bei der Gesetzgebung; sie sollte nicht amateurisch betrieben werden.

Im Übrigen würde ich raten: Stellen Sie das Werkzeug her, und lassen Sie es ausprobieren. Bewährt es sich nicht, kassieren Sie es (freilich mit Wiederwahlrisiko) wieder ein.

Unabhängig vom Volksbegehren innerhalb einzelner EU-Staaten zählen Volksentscheide auf EU-Ebene zur Entscheidung EU-spezifischer Belange noch zur weit entfernten Zukunftsmusik? Oder ist das realistischer, als es so mancher denkt?

Leider blicke ich nicht in die Werkstatt der EU. Es liegt aber, nachdem man Ja gesagt hat zu EU-Wahlen, nahe, daß man über die Ergänzung durch EU-Abstimmungen nachdenkt. Beim jetzigen Stadium der Europäisierung halte ich das allerdings für verfrüht.